Evaluering av Norfunds energiinvesteringer viser effektive resultater

Norfunds svar på anbefalingene i rapporten

Anbefaling 1: Under “forsyningsmålet” bør det legges mer vekt på muliggjørende teknologier og andre flaskehalser enn kapasitet (som nett, overføring, evakuering av kraft), som i mange land kan være viktige faktorer i tillegg til produksjonskapasitet.  

Det er sant at investeringer i muliggjørende teknologi og adressering av flaskehalser er nødvendig i flere av Norfunds prioriterte land, og Norfund gjør allerede slike investeringer under den nåværende strategien. Rapporten adresserer imidlertid ikke tilstrekkelig de begrensede mulighetene for investeringer i nett og overføring. Mange av våre prioriterte land under utviklingsmandatet tillater ikke private investeringer i disse sektorene. Andre står ikke overfor overførings- eller balanseringsbegrensninger, men har behov for ny produksjonskapasitet. En stor omprioritering mot kraftnett under utviklingsmandatet vil sannsynligvis også være i strid med retningslinjene om å investere minst 60% av tildelt kapital i fornybar energi. 

Anbefaling 2: Norfund bør endre prioriterte land for utviklingsmandatet til mer utfordrende land med større behov, der investeringer sannsynligvis er mer addisjonelle. Nåværende prioriterte land som Colombia, Sør-Afrika og Vietnam anses som markeder med mindre behov for DFI-investeringer.  

Både OECD DAC og denne evalueringen har funnet at Norfunds investeringer er addisjonelle (fører til at noe skjer som ellers ikke ville skjedd), og at Norfund er i stand til å identifisere investeringer som er addisjonelle både i lavinntektsland og i utviklingsland med høyere inntektsnivåer. Per Q3 2024 er omtrent 33 % investeringene i fornybare energi under utviklingsmandatet i Minst Utviklede Land (MUL), 66 % i Afrika sør for Sahara, og 84 % av kapitalen er investert som egenkapital (som er den mest risikable kapitaltypen). Disse satsene er blant de høyeste blant DFI-ene, noe som indikerer at Norfund er orientert mot utfordrende land. Anbefalingen om å gå enda lenger i å prioritere land med “større behov” må også veies mot hensynet til hvor det faktisk er mulig å investere og fordelene ved å opprettholde en diversifisert portefølje. 

Anbefaling 3 (for eier): Utenriksdepartementet bør klargjøre mandatet for Klimainvesteringsfondet i avveiningene mellom å prioritere land med høy kullintensitet og “investeringer som ellers ikke ville blitt gjort”. I dag er strategien bygget mer rundt det førstnevnte enn det sistnevnte, og det kan potensielt føre til mindre addisjonelle investeringer.  

Denne anbefalingen anerkjenner ikke at Klimainvesteringsfondets mandat er “å bidra til reduksjon eller unngåelse av klimagassutslipp ved å investere i fornybar energi i utviklingsland med store utslipp fra kull eller annen fossil kraftproduksjon”. Mandatet innebærer dermed at land med små økonomier (og dermed små utslipp), som mange LDC-er, er utenfor målgruppen. 
Addisjonalitet er ikke et mandat, men en forutsetning for alle Norfunds investeringer. OECDs ODA-kvalifiseringsvurderinger av Norfund har bekreftet at alle nye investeringer er addisjonelle, og det inkluderer den siste vurderingen som ble gjennomført for 2023-utbetalinger (begge mandater). Videre har rapporten ikke funnet noen bevis for at investeringene over Klimainvesteringsfondet ikke er addisjonelle.  

Det kan virke som evalueringen konkluderer med at investeringer i land som mottar betydelig kapital sannsynligvis ikke er addisjonelle. Det relevante spørsmålet er imidlertid ikke størrelsen på kapitalstrømmene, men forskjellen mellom kapital inn og investeringsbehovene. India er et eksempel på land som mottar betydelige investeringer i fornybar energi, men likevel har behov som langt overstiger tilbudet. Gapet viser tydelig at det er behov for den typen kapital som Klimainvesteringsfondet tilbyr, og at Norfund kan være addisjonelle i disse investeringene. 

Anbefaling 4: Norfund bør vurdere å balansere Klimainvesteringsfondets investeringer i uavhengige kraftprodusenter (IPP-er) i store mellominntektsland med muliggjørende teknologier eller mer utfordrende kontekster.  

Klimainvesteringsfondets mandat er å bidra til å redusere eller unngå utslipp av klimagasser ved å investere i fornybar energi i utviklingsland med store utslipp fra kull og annen fossil brenselproduksjon (se også kommentar til anbefaling 3). Norfunds tolkning er at mandatet tillater noen investeringer utover ren fornybar energi, som investeringer i overføring som kobler fornybare IPP-er til det nasjonale nettet, og investeringer i hybride IPP-er som kombinerer batterier med vind- eller solenergiproduksjon, og Norfund allokerer en del av kapitalen til disse områdene. Ytterligere økt allokering til nett, overføring og evakuering av kraft er imidlertid sannsynligvis i strid med mandatet, som gitt i instruksjonene. Implementering av denne anbefalingen kan også redusere potensialet for klimaeffekt, noe som ikke er diskutert i rapporten. 

Anbefaling 5: Norfund bør revurdere målene for den nåværende perioden for Klimainvesteringsfondet, med tanke på fremgangen så langt, bare to år inn i mandatet, der omtrent 38 prosent av de totale midlene tilgjengelig for perioden er investert.  

Det er riktig at ambisjonene om unngåtte utslipp har blitt overoppfylt for Klimainvesteringsfondet så langt. Det er derfor fornuftig å revurdere ambisjonene med tanke på de svært positive resultatene fra de første to årene av fondet. 

Anbefaling 6: Norfund bør undersøke hvordan man kan måle utviklingseffekter mer nøyaktig, spesielt når det gjelder å attribuere utviklingseffekter til Norfunds handlinger.  

Å måle attribuerte effekter kan gi ny innsikt, men det er metodologiske utfordringer og ingen allment akseptert metodikk for hvordan man gjør dette. Blant utfordringene er at pro rata-tilskrivning vil skjule forskjellene mellom investorers bidrag (addisjonalitet). Evalueringen går ikke inn på dette punktet. Utover attribuering sier ikke rapporten noe mer om hva “mer nøyaktig” vil innebære. Det er ellers verdt å merke seg at den årlige datainnsamlingen Norfund foretar der vi samler inn og analyserer data fra mer enn 1 200 selskaper i porteføljen allerede er en omfattende oppgave. 

Anbefaling 7: Norfund bør utvikle og implementere et rammeverk selskapsstyring som benytter rammeverket utviklet av Corporate Governance Development Framework, men som skreddersys til Norfunds unike posisjon og mål. Rammeverket bør inkludere spesifikke kriterier og forventninger for styresammensetning, tilsyn, risikostyring og interne kontroller.  

Rapporten identifiserer ingen mangler i hvordan Norfund utøver selskapsstyring i individuelle investeringer. Rapporten bemerker imidlertid at Norfund bør formalisere en ramme og prosesser, og det er en verdifull anbefaling som bør utforskes videre. 

Anbefaling 8: Norfund bør vurdere å inkludere geografiske mål for Klimainvesteringsfondet, lik de som brukes for utviklingsmandatet, for å ytterligere sike at investeringer gjøres med finansiell addisjonalitet.  
Klimainvesteringsfondet styres allerede av porteføljeomfattende KPI-er for å sikre addisjonalitet (dvs. greenfield og egenkapital) og styre fondet mot prosjekter med behov for Norfunds kapital. Anbefalingen mangler en vurdering av hvordan en geografisk KPI vil påvirke den samlede effekten og effektiviteten til Klimainvesteringsfondet. Fondets instruksjoner spesifiserer hvilke typer land som bør prioriteres (“(…) utviklingsland med store utslipp fra kull eller annen fossil kraftproduksjon.”). Videre har evalueringen ikke funnet at noen av investeringene ikke er finansielt addisjonelle.  

Rapporten beskriver feilaktig addisjonalitet og impact som to tilsynelatende motstridende “mandater” for Norfunds investeringer. Det står imidlertid i Terms of Reference for evalueringen at Norfunds mandater er utviklingsmandatet og klimamandatet: “Norfunds investeringer med formål om å generere utviklingsresultater, og de som søker å bidra til å redusere eller unngå klimagassutslipp”. Vi viser til kommentarer under Anbefaling 3 som forklarer at addisjonalitet er en forutsetning for alle investeringer, ikke et mandat. 

Anbefaling 9: Norfund bør vurdere å gå utover minimumsstandardene satt av OECD og ikke betrakte ikke-finansiell addisjonalitet som en erstatning for finansiell addisjonalitet. Finansiell og ikke-finansiell addisjonalitet bør behandles som to separate poeng, med en egen terskel for finansiell addisjonalitet.  

Norsk bistand er basert på prinsippene fastsatt av OECD. Basert på OECDs definisjon av addisjonalitet har Norfund utviklet en ramme for å veilede investeringsbeslutninger. Her betrakter ikke Norfund ikke-finansiell addisjonalitet som en erstatning for finansiell addisjonalitet, men vi adresserer de ulike dimensjonene av addisjonalitet i hver investering. I evalueringsperioden er det ingen prosjekter som har blitt godkjent uten å demonstrere finansiell addisjonalitet. Rapporten påpeker korrekt at det er en teoretisk mulighet for Norfund å godkjenne et prosjekt basert utelukkende på dets ikke-finansielle addisjonalitet, men i praksis brukes ikke denne muligheten. Rapporten hevder feilaktig at det er en uoverensstemmelse mellom kravene til addisjonalitet beskrevet i Norfunds mandater og OECDs definisjoner av addisjonalitet. Rapporten ser dermed ut til å diskreditere rollen OECD spiller som standardsetter for offisiell bistand. 

Anbefaling 10: Tilsvarende bør mobilisering skilles fra addisjonalitet og behandles som et eget mål. Mobilisering er verken nødvendig eller tilstrekkelig for addisjonalitet. Mobilisering kan være et verdig mål i seg selv, som et middel til å forsterke utviklingsresultater, men det bør ikke forveksles med addisjonalitet.  

OECD definerer mobilisering som en av fire typer finansiell addisjonalitet, og ikke et eget mål. Norfunds tilnærming er i tråd med dette (se også kommentarer til anbefaling 9). Videre refererer rapporten ikke til noen eksterne kilder for å støtte det å skille mobilisering fra addisjonalitet. 

Anbefaling 11: Kvalitative begrunnelser for addisjonalitet bør styrkes i investeringsdokumenter for å styrke ansvarlighet og gjøre beslutningstakingen bak investeringsgodkjenning eksplisitt.  

Addisjonalitet er et grunnleggende krav i alle Norfunds investeringer, men utfordrende å måle. Kvalitative vurderinger er verdifulle for å styrke forståelsen av addisjonalitet. Å sikre at slike vurderinger gjøres konsekvent og med kvalitet er en nyttig anbefaling. 

Anbefaling 12: Interne ex-post vurderinger av addisjonalitet for investeringer bør gjennomføres for å gi tilbakemeldinger som kan brukes til å forbedre systemet.  

Gjennomgang av resultatene og effekten av en investering ex post er allerede en etablert praksis i Norfund (i tråd med Operating Principles for Impact Management). Dette kan styrkes for å gi en bedre forståelse av addisjonaliteten i investeringen. 

Anbefaling 13: Norfund bør forbedre integreringen og bruken av verktøyet for landrisikovurdering (Country Risk Tool) i den innledende screening- og due diligence-fasen av hver investeringsprosess. Norfund bør sikre at alle investeringsteam er opplært og kjent med verktøyets funksjonaliteter og metodologier.  

Landrisikoverktøyet er ment for porteføljeomfattende vurdering og rapportering av risiko. Det dekker ikke detaljerte undersektor- eller data fra regioner innad i land, som ofte er nødvendig når man gjennomfører due diligence. Verktøyet er imidlertid allerede tilgjengelig for alle Norfund-ansatte, og Norfund vil vurdere om det kan brukes mer integrert i investeringsprosessen.